怎麼能讓中國政府承擔責任?

Updated: 2020-04-26 04:40:04

隨着新冠疫情導致的傷亡日益嚴重,越來越多的民間、官方團體已經或準備把中國處置疫情爆發的行為告上國際或美國法院。這些訴訟能讓中國政府為其行為承擔責任嗎?有國際法專家認為,在法律上針對一個國家的訴訟難以成功,但這些訴訟在政治上能起到公示事實、教育民眾和對北京施壓的作用。

上周一,美國一些共和黨國會議員聯署致函美國國務卿和司法部長,要求美國政府就中國在新冠病毒爆發期間的行為以違反《國際衛生條例》(International Health Regulation (2005))為由將北京告上國際法院。

但芝加哥大學法學院國際法教授金斯伯格(Tom Ginsburg)說,國際法院(International Court of Justice),對此案不具管轄權, 「只有(美中)兩國都同意國際法院的管轄,這種管轄權才會出現。」

國際法院對美中無強制管轄權

美中兩國雖然都是《國際法院規約》(Statute of the International Court of Justice)的當事國(《聯合國憲章》第93條規定,「聯合國各會員國為國際法院規約之當然當事國「),但這不等於國際法院有對所有當事國的強制管轄權。

金斯伯格說,世界上大約有70個國家自願這樣做,「即授予國際法院管轄權,以決定那些國家之間在國際法方面出現的任何問題。 但是,中國和美國都不是其中的一員。」

紐約大學大學法學院教授孔傑榮(Jerome Cohen)說,簽署了國際法院的《任擇議定書》(Optional Protocol)的國家就表明自願接受國際法院強制管轄,「根據議定書,那些簽署的國家承諾接受其他國家對其提起訴訟,如果起訴該國的國家也接受了國際法院的強制性管轄權。」

因此,「從法律上講,未經中國政府同意,在國際法院對中國政府提起訴訟是不會成功的,」 孔傑榮補充。

金斯伯格認為,這個案子也不具備法律基礎,「中國可能確實推遲了向世界衛生組織報告疫情,但根據《世界衛生組織法》(World Health Organization Constitution),它並沒有賦予一個國家對另一個未報告的國家進行申索的權利。」

「《世界衛生條例》僅僅是對《世界衛生組織法》就爭端做出的解釋,並未給予採取行動的權利。它不允許各國強制執行條款(force the terms)。世界衛生組織也許可以對中國推遲報告予以指責,但這並不意味着一個國家可以將此告上國際法院。」金斯伯格解釋。

金斯伯格認為,推動此案可能是一種宣傳手段,「我看不出國際法院如何真的審理中美之間的案件。」

孔傑榮表示,他不知道特朗普總統會指示國務院怎麼做。「但是,如果國務院的法律顧問辦公室會支持以法律或政策問題對中國進行這樣的訴訟,我會驚訝。「

上周二,密蘇里州成為全美第一個對中國提起訴訟的州,該州檢察長埃里克·施密特(Eric Schmitt)在訴狀中指被告中國政府、中共、其他政府部門,以及中國科學院,在疫情爆發初期欺騙民眾,壓制重要信息,逮捕吹哨人,在大量證據面前否認人與人的傳播,銷毀重要醫學研究,讓數百萬人暴露於病毒之前,甚至囤積個人保護設備,從而引起本來不必要和可預防的全球大流行。起訴書指控被告人應對由此造成的巨大的生命、痛苦和經濟損失承擔責任。

周三,密西西比州檢察長也表示,正準備進行類似的訴訟。此外,截至4月初的第一波民間訴訟中就有3起,分別入稟邁阿密、拉斯維加斯和洛杉磯的聯邦法院,被告為中國政府及其部門、中國衛健委、湖北省政府、武漢市政府、中國人民解放軍和武漢病毒研究所。

主權豁免是最大障礙

金斯伯格認為,這些訴訟遇到的第一個障礙是國際法的一個基本原則,即外國政府是不能在本國被起訴的,「該原則被稱為主權豁免,這是國際法的一個非常基本的原則,一個國家的法院不能審理針對另一個國家的案件。」

不過金斯伯格說,密蘇里州檢察長在訴中國的案件中試圖依靠一些例外,「其中一個例外涉及侵權行為(Tort),這是所謂的事故(Accident)。」

但金斯伯格認為,即便如此也不會成功,因為「根據美國已確立的司法原則,那些導致損害的不良行為必須發生在美國。而這個案子,訴訟全都涉及在武漢發生的事情。 所以我認為這無法繼續下去。」

金斯伯格表示,原告有可能以中國司法制度不獨立為由要求將案子在美國審判,法官也很可能同意,但原告「必須證明在中國發生的行動實際上引起了在美國的恐怖後果。」

他認為原告的困難在於,「很難追蹤武漢實驗室在這場災難中的具體行動如何導致了某人飛來美國,所有這些牽涉其中的因素,當然還有美國政府當局對自己快速行動有些拖延。因此,你必須能夠確認與美國的拖延、政府的拖延無關的中國不良行為所造成的確切傷害。所以,我認為這是非常困難的,必須承認。」

「湖廣鐵路債券」持有人告中華人民共和國案

孔傑榮教授認為,美國法院能否讓中國為其疫情中的行為承擔法律責任是個「更為複雜的問題「。他能回憶起的類似案例是1981年阿拉巴馬州一些美國人集體訴訟中華人民共和國政府,要求為1911年滿清政府發行的「湖廣鐵路債券」承擔兌現責任,即「傑克森對中華人民共和國案」(Jackson v People’s Republic of China 1982)。

1981年10月22日,阿拉巴馬州聯邦法院確認中國政府未予應訴從而案件進入缺席審判。1982年3月29日,該法院法官克萊蒙(U.W. Clemon)作出中國政府償付美國「湖廣鐵路債券」持有人4,130萬美元的判決。原告並提出強制執行中國在美境內的財產。

「最終他們(中國)被美國國務卿說服,聘請了美國律師事務所出庭,他們提出了主權豁免於訴訟,」孔傑榮說。

1983年初,美國國務卿舒爾茨訪華,向中方建議「只要中方(向美國法院)提出看法,不難轉入外交途徑」。同年7月,中國政府首次聘請美國律師向法庭提出動議,8月法院開庭,國務卿舒爾茨提出《利益聲明書》,指該案已成為「雙邊關係中的重大刺激因素」。

1984年2月27日,克萊蒙法官撤銷了該案。理由是原告一直引用美國1976年的《外國主權豁免法》中有關外國在美國進行的商業活動不得免於美國或美國法院的管轄的條款,由於債券交易發生在該法通過前很久,因此,他無法以該法為依據對申索做出決定,從而將此案全部駁回。

中方慶祝其應訟告捷(也許這是中華人民共和國政府在美國出庭的極少官司之一),但不可否認美中建交初期美方為維護雙邊關係不受損害作出的政治努力為該案最後被撤起了作用。

這次密蘇里州告中國案適用的也是美國《外國主權豁免法》中有關中國在美國的商業活動不受主權豁免保護。但如金斯伯格教授的分析,該案仍將遭遇司法管轄權和如何證明直接傷害等困難。

政治上有可為之處

孔傑榮教授認為,雖然起訴中國政府在法律層面上不可行,但在政治層面上,一些訴訟「明知不可為而為之」,是因為它可以產生廣泛的「教育性宣傳作用」,可以對某種惡行產生「政治壓力」。

「我贊成各國在人權事務方面對中國提起訴訟,因為它在一定程度上公開了中國政府侵犯人權的情況,例如,中國在中國新疆地區犯下的暴行,即使我們知道訴訟不會成功,」孔傑榮說。

孔傑榮認為,導致新冠病毒全球大流行是「最大的人權侵犯,它涉及到人的生命權。實際上,中國官員和中共官員在世界上奪走了許多生命,因此可以說這就是國際人權侵犯。」

孔傑榮認為,「不必總考慮上法庭,還有其它制裁措施。美國國會可以根據《馬格尼茨基法案》和其它適用於中國的具體立法對其實施制裁。這並不必然地意味着要成功贏一個訴訟,但你可以根據法律凍結其財產,達到訴訟的部分目的。」

截至周六下午,美國新冠病毒感染確診人數已達93萬多,死亡人數超過5萬。全球感染人數近300萬,死亡人數超過20萬。

「你必須同情成千上萬的人們,不僅在美國,而且在全世界,他們失去了生命,承受着失去工作、就業、收入,與家庭分離的痛苦。」 孔傑榮解釋為什麼那麼民間和官方團體在此次疫情爆發中要對中國提起訴訟。

「你應該同情他們對某種補救措施的渴望,對尋求公義的渴望,尤其是對預防這種災難再度發生的渴望。這就是所有這些(訴訟)背後的東西。」 孔傑榮補充道。

為修法鋪路

周五,外交政策網站的文章引述范德比爾特大學法學院國際法教授英格麗德·伍爾特(Ingrid Wuerth)認為,密蘇里訴訟的真正的目可能是為了在國會通過一項限制中國主權豁免的法規打基礎,「他們希望看到的是立法以剝奪中國的豁免權。」

文章說,美國此前有這樣的先例,2016年國會通過的《打擊資助恐怖主義者司法法》(JASTA),給予美國公民可以就與恐怖主義有關的罪行尋求賠償,儘管有外國主權豁免法。文章認為,密蘇里州的訴訟可以是一個為中國量身打造的「JASTA」。

但孔傑榮教授指出,國際法是對等的,從政策層面講,試圖對中國提起訴訟的國家,必須自問他們自己在多大程度上有可能因違反國際法而被訴,「美國應考慮一下,例如,由於我們在2003年在伊拉克引發衝突時所做的事情,是否應該成為國際法院的被告?例如,如果指控我們在移民方面,或是在關塔那摩任意拘留方面侵犯了人權,又會如何呢? 」

「住在玻璃房裡的人必須小心別人砸過來的石頭,」 孔傑榮說。

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